Da gestão do IRS à progressividade fiscal : evidência empírica para Portugal

Abstract

O imposto sobre o rendimento pessoal desempenha um papel preponderante no ordenamento fiscal português. Para além da importância na cobrança de receita fiscal cabe-lhe ainda, nos termos juridicamente consagrados, a função redistribuição primária do rendimento. O principal objetivo deste trabalho é avaliar, no plano empírico, o efeito que as decisões fiscais tiveram no grau de progressividade, redistribuição, equidade e bem-estar social. Com recurso aos tradicionais indicadores de progressividade local e global, bases de dados (dados simulados para o período de 1989 a 2020, e microdados fiscais para o período de 1997 a 2018) e inferência estatística, conclui-se que o imposto sobre o rendimento pessoal é globalmente progressivo e redistributivo e que, entre 1997 e 2018, tanto o grau de progressividade como a redistribuição aumentaram. No mesmo sentido, a equidade vertical e a iniquidade horizontal também aumentaram e no plano do bem-estar social, a estrutura existente de taxas marginais crescente por escalões é superior a uma estrutura proporcional. Quando analisadas anualmente as alterações às regras do imposto, as conclusões sobre a progressividade global e redistribuição dependem do índice e do grau de aversão à desigualdade considerados. Em termos de investigação, trata-se de um ponto importante, uma vez que o julgamento normativo do gestor fiscal determinará a motivação para determinadas alterações em detrimento de outras. Também aqui os testes estatísticos ajudaram a dirimir as situações nas quais os vários índices apontavam em direções opostas. Foram encontrados episódios onde a redução da progressividade aumentou a redistribuição, bem como o contrário. Em termos de progressividade local, foi introduzido o conceito de progressividade estatutária e derivado um indicador para ajudar a avaliar o grau de progressividade média ao longo de todo o período de existência do imposto. De modo idêntico, foram avaliados os efeitos das alterações aos elementos que edificam o imposto, principalmente, os abatimentos, as taxas marginais e os créditos fiscais, na progressividade e redistribuição, concluindo-se que embora a estrutura de taxas dê o maior contributo, a progressividade e redistribuição também são afetadas pelas alterações que foram ocorrendo nos abatimentos e créditos fiscais, do mesmo modo que determinam o grau de equidade vertical e iniquidade horizontal. No sentido de avaliar de que modo o grau de progressividade de uma estrutura de imposto idêntica à flat rate se afasta da estrutura atual, efetuou-se um exercício de simulação com os pressupostos de não reação das famílias, receita fiscal constante e não interação entre impostos. Concluiu-se que, quando avaliada a progressividade global, é possível desenhar uma combinação de taxa marginal e rendimento mínimo isento que se aproxima do grau da estrutura atual. Contudo, em termos de progressividade local concluímos que, embora a progressividade ao longo da escala de rendimento não seja posta em causa, assiste-se a uma transferência de carga fiscal das unidades posicionadas nos extremos da distribuição para as unidades posicionadas ao centro, retirando assim incentivos à aplicação prática, dado ser um movimento que, no plano social, tende a ser rejeitado, embora se reconheçam, no plano económico, vantagens. Tendo em conta a necessidade de esclarecer dúvidas que o caminho que seguimos levantou, bem como avaliar outras áreas relacionadas com o que agora investigamos, deixamos ainda algumas pistas para investigação futura que a relevância da matéria, porque afeta a vida de todos nós, exige e merece.

The personal income tax plays a major role in the Portuguese tax system. Besides the importance of collecting tax revenue, it also has, in legal terms, the primary income redistribution function. The main objective of this work is to evaluate, at the empirical level, the effect that fiscal decisions had on the degree of progressivity, redistribution, equity and social well-being. Using traditional local and global progressivity indicators, databases (simulated data for the period 1989 to 2020, and tax microdata for the period 1997 to 2018) and statistical inference, we conclude that the personal income tax is globally progressive and redistributive and that between 1997 and 2018 both the degree of progressivity and redistribution increased. In the same sense, vertical equity and horizontal inequality have also increased and in terms of social well-being, the existing structure of marginal rates increasing by tiers is higher than a proportional structure. When annually analysing changes to tax rules, conclusions about global progressivity and redistribution depend on the degree of aversion to inequality that is considered. In terms of research, this is an important point, since the normative judgment of the tax manager will determine the motivation for certain changes instead of others. Here, too, statistical tests helped to resolve situations in which the various indices pointed in opposite directions. We could find episodes where the reduction in progressivity increased the redistribution, as well as the opposite was also found. In terms of local progressivity, the concept of statutory progressivity was introduced and an indicator was derived to help assess the degree of average progressivity over the entire Similarly, the effects of changes to the elements that build up the tax, mainly the rebates, marginal rates and tax credits, on progressivity and redistribution, were assessed. We conclude that although the rate structure makes the greatest contribution, the progressivity and redistribution are also affected by the changes that have been taking place in tax rebates and credits, in the same way that they determine the degree of vertical equity and horizontal inequity. In order to assess how the degree of progressiveness of a tax structure identical to the flat rate differs from the current structure, a simulation exercise was carried out with the assumptions of non-reaction of families, neutral tax revenue and non-interaction between taxes. We concluded that, when evaluating the global progressivity, it is possible to draw a combination of marginal rate and exempt minimum income that approaches the degree of the current structure. However, in terms of local progressivity, we found out that, although progressivity along the income scale is not called into question, there is a transfer of tax burden from the units positioned at the ends of the distribution to the units positioned at the centre, thus removing incentives for practical application, given that it is a movement that, on the social level, tends to be rejected. Notwithstanding, the economic benefits are recognized. Bearing in mind the need to clarify doubts that the path we followed has raised, as well as investigating other related areas, we still leave some clues for future research that the relevance of the subject demands and deserves, because it affects everyone’s life.